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A origem do Pagamento por Serviços Ambientais (PSA): Art. 41 da Lei Federal nº 12.651, de 2012

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No ano de 2022, além dos 10 anos do Código Florestal Brasileiro, celebramos o primeiro ano de vigência da Política Nacional de Pagamento por serviços ambientais (PNPSA), cuja matriz legislativa está no art. 41 da Lei nº 12.651/2012, e positivou o Pagamento por Serviços Ambientais (PSA) como ferramenta preciosa de fomento ao mercado de negócios verdes no Brasil. 

As primeiras iniciativas de Pagamento por Serviços Ambientais foram registradas em 1985 nos Estados Unidos que implantaram o Conservation Reserve Program (CRP), responsável pela promoção de incentivo econômico para práticas de conservação do solo em propriedades rurais.

A partir daí surgiram os primeiros programas formais de PSAs na América Latina,  iniciados em meados da década de 1990 no vale do rio Cauca na Colômbia; na Costa Rica, que instituiu o primeiro programa federal de PSAs do mundo em 1997;  no México, com o Programa de Serviços Ambientais Hidrológicos (PSAH) em 2003 e o Programa de Desenvolvimento de Ecosystem Services Mercado de Carbono Seqüestro e Biodiversidade em 2004. 

No Brasil, o Programa de Desenvolvimento Socioambiental da Produção Familiar Rural (Proambiente) e o Bolsa Floresta, criados em 2003 e 2007, respectivamente, como programas pioneiros de PSAs e de maior relevância em termos de utilização de esquemas de PSAs na Amazônia, vinculando serviços ambientais ligados ao carbono, água, qualidade do solo e biodiversidade. 

No ordenamento jurídico brasileiro vigente, o PSA foi positivado em 2012, no art. 41, inciso I, capítulo X do Código Florestal Brasileiro (Lei nº 12.651/2012) que prevê, em rol não exaustivo, o pagamento ou incentivo a serviços ambientais como retribuição, monetária ou não, às atividades de conservação e melhoria dos ecossistemas e que gerem serviços ambientais, como o sequestro, a conservação, a manutenção e o aumento do estoque e a diminuição do fluxo de carbono; a conservação da beleza cênica natural; a conservação da biodiversidade; a conservação das águas e dos serviços hídricos; a regulação do clima; a valorização cultural e do conhecimento tradicional ecossistêmico; a conservação e o melhoramento do solo; a manutenção de Áreas de Preservação Permanente e de Reserva Legal e de uso restrito.

Após a previsão do PSA no Código Florestal, em janeiro de 2021 foi sancionada a Lei nº 14.119 que instituiu a Política Nacional de Pagamentos por Serviços Ambientais (PNPSA), e, embora recente, já desponta no cenário nacional, com o advento de novos programas e projetos voltados para o fomento do mercado de serviços ambientais no Brasil, em sinergia com a indispensável agenda global ESG, impulsionando as iniciativas e projetos de programas oferecidos pelos entes federados.

Da acepção legal, o Pagamento por Serviços Ambientais (PSA) constitui transação de natureza voluntária, da qual um pagador de serviços ambientais transfere a um provedor desses serviços, recursos financeiros ou outra forma de remuneração, nas condições acertadas.

A mencionada legislação define conceitos, objetivos, diretrizes, ações e critérios de implantação da PNPSA - sob o escopo de orientar a atuação do poder público, das organizações da sociedade civil e dos agentes privados, de forma a manter, recuperar ou melhorar os serviços ecossistêmicos em todo o território nacional - além de instituir o Cadastro Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais (CNPSA) e o Programa Federal de Pagamento por Serviços Ambientais (PFPSA). 

Balizado pela lógica preventiva e promocional, o instrumento econômico do PSA visa instituir incentivos e premiações, de cunho monetário ou não, para quem preserva, prestigiando os princípios do provedor-recebedor e usuário-pagador. Entre as modalidades de serviços ambientais elencadas em rol não exaustivo pela lei federal, estão: green bonds (títulos verdes); Cota de Reserva Ambiental (CRA); prestação de melhorias sociais a comunidades rurais e urbanas; sem prejuízo do reconhecimento de outras modalidades a serem estabelecidas por atos normativos de órgão competente, bem como pactuadas previamente entre pagadores e provedores.  

A partir da vigência da mencionada Lei federal, foram criados programas governamentais voltados para a pagamento por serviços ambientais ecossistêmicos, a exemplo dos Programas Floresta + e Floresta + Carbono, criados em 2020 através das Portarias MMA nº 288 e 518/2020, respectivamente, com o intuito de viabilizar um mercado favorável e efetivo de serviços ambientais em áreas mantidas com cobertura de vegetação nativa, além de estabelecer diretrizes de fomento ao mercado voluntário de créditos de carbono, com a proposta de reconhecer, beneficiar e remunerar àquele que contribui com a manutenção e aumento dos estoques de carbono florestal. 

Ainda na linha de iniciativas verdes, o Ministério do Meio Ambiente lançou, em março de 2022, o Programa Nacional de Redução de Metano de Resíduos Orgânicos – Metano Zero, amparado pela Lei Federal nº 14.119/2021. O objeto do programa está no aproveitamento energético e com combustível de resíduos ou produtos orgânicos como fontes de biogás e biometano; com destaque nos resíduos sólidos urbanos e agrícolas, provenientes, por exemplo, de aterros sanitários, produção de cana-de-açúcar, suinocultura, criação de aves, indústria de laticínios, entre outros.

A expectativa é de que o Brasil tem a explorar, uma espécie de Pré-Sal Verde, com capacidade estimada de aproveitar 120 milhões de m3 de biometano por dia, originada por completo de resíduos orgânicos, um volume maior que a produção diária de gás do Pré-Sal, ou 4 vezes maior que a capacidade do gasoduto Brasil–Bolívia.

Vale dizer que o Ministério da Economia, como forma de incentivo à estruturação e sedimentação do PSA, consolidou o cadastro da conservação da vegetação nativa na Classificação Nacional de Atividades Econômicas, através do Código CNAE: 0220-9/06, possibilitando a emissão de nota fiscal para as atividades de conservação de floresta nativa, impulsionando assim, a viabilidade de negócios jurídicos de pagamento por serviços ambientais no Brasil, além de conferir maior segurança jurídica para as operações. 

Outro destaque está nas iniciativas oferecidas pelos bancos, a exemplo das chamadas públicas lançadas pelo BNDES. A primeira para o desenvolvimento do Floresta Viva, cujo intuito é executar projetos de restauração ecológica: formação de corredores ecológicos e recuperação de bacias hidrográficas, de áreas em todo o território nacional. A meta de investimento é de R$ 500 milhões ao longo de 7 anos, com até 50% de recursos do BNDES.

A segunda chamada pública, tem como objeto inédito a compra de créditos de carbono para aquisição de até R$ 10 milhões desses certificados de sequestro ou redução de gases do efeito estufa por empresas ou projetos ambientais. A expectativa é envolver chamadas de R$ 100 milhões a R$ 300 milhões nos próximos dois anos. Os créditos visados pelo BNDES são exclusivamente do mercado voluntário, que globalmente já ultrapassou US$ 1 bilhão em ativos em 2021 e, no Brasil, deve ganhar força com projetos voltados à preservação de biomas, reflorestamento e serviços ecossistêmicos congêneres. 

Não há dúvidas sobre o potencial do PSA, que, se exercido de forma relevante, contribuirá substancialmente para a melhoria dos benefícios ecossistêmicos gerados pela natureza, incluindo o aumento e manutenção dos estoques de carbono, conservação da biodiversidade, polinização, regulação do clima, observação de fauna, disponibilidade hídrica, ciclagem dos nutrientes, fertilidade e redução da erosão do solo, e apreciação de paisagens cênicas.

Em que pese a vigência da lei competente, que já confere a segurança jurídica necessária para as transações, é necessário avançar com as discussões sobre regulamentação no plano estadual, fomentar outros programas e até mesmo viabilizar a participação do setor privado e organização da sociedade civil para construção cooperativa e sinérgica de projetos envolvendo a temática. 

Para além da conjuntura econômica, política e social, a pauta ambiental assumiu protagonismo na agenda das grandes potências e a abertura para projetos de PSA e congêneres evidenciam seu potencial disruptivo e inovador, sendo indispensável a participação do setor privado nesse processo construtivo de efetivação dos objetivos da Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais.

Por isso, o momento é propício para impulsionar a economia verde no país, e o Pagamento por Serviços ambientais (PPSA) emerge como alternativa tangível para uma saída financeira e reputacional positiva, que em sinergia à agenda global ESG, deve posicionar o Brasil como grande player nesse mercado global.

Este e outros assuntos são tratados no nosso Manual de Direito Florestal, para adquirir e conhecer clique aqui.


Marcela Pitombo, coordenadora de PSA, Créditos de Carbono e Negócios Verdes da MoselloLima Advocacia.

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